rogersnotes 20250501【如何用Scrum提升你的個人學習？】台灣敏捷部落5月精彩活動出爐！

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營建管理先期作業階段

首先針對附檔1營建管理實務專用書目錄第二章之PMP起始階段開始後續會分享附檔1裡面的第III~VI章。

先期規劃階段是本書所稱營建專案啟動之前所需要的評估及決策過程，對於公共工程而言，這個過程以個案計畫成立、可行性評估及預算核定等行政程序為主軸，其中可行性評估所需要的的初步規畫及可行性研究通常委託專業單位辦理。為確保營建專案在執行時能夠順利推展，先期規劃階段還需要與民眾、社群、民意代表、環保團體、利益團體和主辦機關以外的政府部門等各種利害關係人進行諮詢及協商，以獲取他們的支持，因此利害關係人的指認也成為先期作業階段的重要工作之一。

先期規畫階段從主辦機關產生興辦公共建設的具體構想開始，至年度預算立法及工程計畫與經費核定後結束。由於工程計畫與經費審議需要完成基本設計，因此先期作業階段可能與規劃設計階段部分重疊。但如果年度預算中的設計階段作業費用得以動支，則規劃設計工作仍然可以及時展開，不受工程計畫與經費審議程序的限制。

本章有關先期作業階段的內容以按照「政府採購法」(以下簡稱「採購法」)所涵蓋的的工程執行方式為基礎，也就是先行辦理規劃設計，再經由採購發包辦理施工安裝的執行方式；或者是「採購法」子法「統包實施辦法」所定義統包的執行方式。至於依照「促進民間參與公共建設法」(以下簡稱「促參法」)執行的營建專案，本章將以專節說明其可行性評估及先期規劃的作業。

2.1公共工程預算程序

公共工程的預算程序基本上是依照「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」來處理，所謂中長程個案計畫是指期程二年以上，並依據行政院施政重點、國家發展長期展望、中程國家發展計畫、各機關中程施政計畫及其他重要施政事項所擬定者。因為公共工程包括規劃、設計、施工的期程很少短於二年，所以都在適用範圍內。中長程個案計畫包括社會發展、公共建設及科技發展三類，這三類計畫都可能涉及工程，但以公共建設計畫為最大宗。

中長程個案計畫應包括下列內容：

1.計畫緣起

2.計畫目標

3.現行相關政策及方案之檢討

4.執行策略及方法

5.期程及資源需求

6.預期效果及影響

7.財務計畫

8.附則–替選方案、風險評估、相關機關配合等

中長程個案計畫的審議著重於下列五點：

1.計畫需求是否符合政策、民意及輿情

2.計畫是否在目標、環境、財務、技術、人力、營運管理等方面可行

3.計畫的權責分工是否允當、相關計畫是否配合良好

4.計畫是否在社會、經濟、財務等方面具有效果或效益，並應考慮前期計畫的績效

5.計畫對國家安全、社會經濟、自然環境等的影響

中長程個案計畫的審議可視為一種必要性的審核，尚不涉及預算。必要性審核通過之後計畫進入可行性評估階段，重大或複雜的計劃通常需要委託專業單位辦理可行性研究，必要時還需要辦理初步規劃。可行性評估的內容中包括框算的工程經費，經核定後該計畫就有一個框列的工程經費，主辦機關依據框列的工程經費分年編列年度預算，然後匯入各部各院的預算送請立法院通過，經立法院通過的計畫經費才是該計畫可以動用的預算。正常情況下計畫的第一年預算通過後，後續年度的預算都會被優先通過，但可能因為其他預算的擠壓而有些調整。

上述的預算程序適用於公務預算，但許多政府部門設有非營業特種基金作為另外一種財源，例如營建專案常見的國軍老舊眷村改建基金、.科學工業園區管理局作業基金、中央都市更新基金及大學的校務基金等，非營業特種基金的預算程序由於基金的性質差異所以彈性較大，核定的層級也比較低。

2.2公共工程計畫與經費審議

由於許多計畫主辦機關不是以工程為主要業務，對於工程的認識不足，即使委託專業單位代辦工程事務，也常常不能正確掌握計畫目標及需求等工程業主應該掌握的要項。不過即使是以工程為主要業務的機關，雖然對於工程事務非常熟稔，也難免發生「但見秋毫不見輿薪」的情況。為了維持公共工程計畫在技術及成本估算方面的合理性及專業性，並落實永續經營、節能減碳、維護生態環境及民間參與公共建設的政策目標，行政院於民國89年12月27日公布實施「政府公共工程計畫與經費審議作業要點」，其後歷經多次增修，至本書完稿時的修訂版本為民國100年4月28日公布，讀者可至行政院公共工程委員會網站找到最新的版本。行政院公共工程委員會依據上述「作業要點」另行編製了「政府公共工程計畫與經費審議作業手冊」，以利審議作業的實務操作。

上述審議適用於總工程建造經費達到一定金額的公共工程，公共工程委員會在計畫核定及基本設計兩個階段介入審議，專案管理團隊通常只會在基本設計階段參與。公共工程委員會針對「作業要點」第八點列出主辦機關在基本設計階段為辦理審議所應備具的文件如下：

1.基本設計報告書

(1)主管機關的審查意見及辦理情形

(2)基地調查調查

(3)規劃設計理念說明

(4)基本設計內容說明

(5)總工程經費、經費來源及分配年度

(6)工期規0劃

2.基本設計圖

3.替選方案評估報告–十億元以上工程

上列的文件至遲應於該計畫第一個年度的預算籌編先期會審會議召開三個月前向公共工程委員會提交辦理審議。

2.1節所述預算程序的預算是包括先期作業費用、用地取得、拆遷補償、設計費用、工程建造經費及資金成本(利息)等在內的計畫總成本，而上述「作業要點」的審議只針對工程建造經費的部分，包括直接工程成本、間接工程成本、工程預備費及物價調整費等項目。工程建造經費經核定之後，預算的動用將受到該核定額度的限制。

2.3初步規劃

中長程個案計畫在進入可行性評估階段時，如果計畫屬於重大或複雜的公共工程或房屋建築，在辦理可行性研究之前需要先編制一個初步規劃來定義及描述評估的實體標的，也作為編列工程建造經費的基礎。初步規畫在可行性研究過程中可能因為需求的調整或經費額度的限制而不斷修改，所以通常將初步規劃納入可行性研究的專業服務範圍內，以便兩部份工作得以相互配合。

初步規劃所應考慮的因素及應呈現的內容如下所列：

(1)基地的範圍包括出入道路

(2)地形、地質及周邊設施的情況

(3)構造物或建築物的形式、配置及主要尺寸

(4)工程的範圍及內容，包括主體工程、周邊工程及附屬工程

(5)公用設施的供給狀態

(6)重大的臨時性設施

(7)分期建設計畫及興建期程

(8)工程經費概算

初步規劃階段的工程經費概算通常採用案例推估的方法估算，就是找到一個或數個形式、構造或功能相近的案例，然後取其單位造價乘上本專案的量體得到工程經費概算。對於較單純的房屋建築如辦公大樓或校舍等，也可以參考政府部門公布的單位造價進行估算。

2.4可行性研究

可行性研究是一個綜合性的分析及評估作業，其所對應的初步規劃最終版在專業上是一個可行且在需求、功能、標準、成本及經濟效益之間取得平衡的最適方案。所以可行性與規劃方案是一體的兩面，所謂可行是針對特定的規劃方案及該規畫方案所蘊含的條件，並不是一個籠統的概念。

可行性研究是在分析及評估特定的規劃方案是否具備下列的可行性：

1.工程可行性

工程的可行性通常已經體現在初步規劃當中，但是重大工程或特殊工程可能需要針對某些技術課題如基礎穩定、施工方法、時程控制等特別加以評估。

2.用地取得可行性

用地取得是目前推動公共建設最困難的障礙，其中需要調查及掌握的情況包括：

(1)私有土地的所有權屬

(2)公有土地的所有權屬

(3)畸零地及既成巷道

(4)古蹟或歷史建物

然後針對上述的用地狀態提出可行的用地取得方法，必要是還需要提出替代方案以提高用地取得的可行性。

3.經濟或社會效益評估

公共建設除非採用民間參與的模式，可無須辦理財務可行性評估如計算投資報酬率等財務參數，但仍然需要進行經濟效益或經濟可行性評估。重大的基礎設施如高速公路、捷運系統等需要對外部效益例如節約能源或降低汙染等進行定量分析，證明該項建設具有經濟可行性。一般建築物的興建如果能夠取得相關數據也需要進行經濟可行性評估，但至少應有定性的經濟或社會效益評估，以證明該項建設的必要性。

4.衝擊評估

公共建設是一種開發行為，雖然對整體的社會經濟有所助益，但對當地的居民、周邊環境包括交通卻可能造成衝擊而引發反對的聲音，成為計畫推動的阻力。因此衝擊的評估相較於計劃本身的可行性更顯其重要性。

2.5利害關係人指認

一個營建專案會存在各種層級、各種特性以及內外部的利害關係人，他們的需求及期望將影響專案的發展方向，有時會因為一位關鍵利害關係人的意見而致全盤改變規畫方案或決策取向。這種情況在當前各種審議、評估過程採用委員制以及鼓勵民眾、社區或利益團體參與的環境中，事前指認利害關係人並進行管理規畫尤顯重要。

依據PMBOK的定義，利害關係人可以分為直接及間接兩大類，公共工程的兩類利害關係人可能如下所列：

1.直接利害關係人

(1)營建專案的主辦機關

(2)規畫設計等專業單位或個人

(3)承包商及供應商

2.間接害關係人

(1)營建專案的主管機關

(2)法定審議及證照主管機關

(3)環境、安全及衛生管理機關

(4)文化資產主管機關

(5)周邊社區及民眾

(6)民意代表

(7)環境保護、社會福利、產業團體

在營建專案中，直接利害關係人與專案具有法定或契約關係，他們的需求及期望可以在契約文件中明訂或透過契約允許的程序表達，比較受到規範。相對於直接利害關係人，間接利害關係人的需求及期望較難以掌握，其原因可以歸納如下：

(1)缺乏專案的資訊或所獲得的專案資訊不正確、不完整

(2)不具備相關的專業知識以便對問題作深入的分析

(3)表達的方式或內容不明確

(4)情緒促成訴求的偏向

(5)受到他人的影響

因此對利害關係人的指認除了指認對象之外，也要同時辨認利害關係人的背景及行為模式，以便在進行溝通並試圖消弭歧見時可以採取適當的態度及方法，包括提供必要的資訊。

2.6環境管理規劃

由於環境意識的普遍提升，環境議題在中長程個案計畫提報時就被列為審議重點之一，在那個階段雖然還沒有實體規畫，但依據用地類別、開發性質及建設量體參考環境保護署的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」就可以了解將來是否需要辦理環境影響評估。進入計畫及經費審議時，依照公共工程委員會的「政府公共工程計畫與經費審議作業要點」，先期規畫構想或可行性評估必須包括環境影響概述、環境影響說明或環境影響評估。因此公共工程對環境衝擊的評估及審核應該在先期作業階段完成，以降低營建專案的風險。不過有些民間參與的專案要等到民間機構簽約提出正式的投資方案之後才能進行環境影響評估，評估或審核如果導致方案變更就會形成民間機構的投資風險。

環境影響評估雖然屬於專業性作業，但是報告的審核卻是一個各方意見彙集、衝突和妥協的過程，如果最終不能妥協則整個計畫可能就此告終。即使能夠妥協，不僅審核通過時附帶的但書、條件或承諾必須在建設期間落實，建設過程仍然可能遭遇到非專業原因的阻礙，因此無論在審核階段或執行階段，專案管理團隊必須脫離純專業的思維，審慎解讀環境影響書件所隱含的期待、反對或不同的詮釋，然後將這些期待、反對或不同的詮釋對應到不同的利害關係人，俾便預測這些利害關係人可能的行為模式，然後採取必要的措施已經營互動關係。

環境影響評估及審核完成之後，專案管理團隊必須針對審核通過時附帶的但書、條件或承諾意及利害關係人可能的期待、反對或不同的詮釋進行動態列管，前者可以委託專業單位處理，主要是辦理環境影響差異分析或變更內容對照表，但必須管控作業時效；後者則需要透過利害關係人經營以及其他的專案管理活動掌握最新的環境議題狀態，以利及時因應。

2.7促參計畫的評估及審議

「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」提到，個案計畫應加強財務規劃，對於具有自償性的計畫須列明自償率，鼓勵民間參與。「政府公共工程計畫與經費審議作業要點」則更進一步指出，為減輕政府財政負擔，各機關在研擬中長程施政計畫時應先考慮及徵詢民間參與的意願，經主管機關評估不宜或經審議仍然不宜以民間參與的方式辦理者始得按「作業要點」辦理公共工程計畫與經費的審議。足見民間參與方式是公共建設的優先方案。

「促進民間參與公共建設法」(以下簡稱「促參法」)於民國 89 年 02 月 09 日初次公布實施，取代原「獎勵民間參與交通建設條例」及「民間投資建設大眾捷運系統辦法」等，作為公部門引進民間資源參與公共建設的法律依據及操作規則。「促參法」在初次公布之後歷經多次增修，至本書完稿時的修訂版本為民國 90 年 10 月 31 日公布，讀者可至財政部網站找到最新的版本。

「促參法」所稱公共建設包括交通建設等十三大類，所允許民間機構參與的方式包括一般熟知的興建–營運–移轉(BOT)等六種以及其他經主管機關核定的方式。如果主辦機關已經完成公共建設的規劃，民間機構可以在規劃完成後依照招商程序提出申請；主辦機關也可以只出具公共建設的政策說明，由民間機構自行規劃然後提出申請。

主辦機關辦理民間參與政府規劃的公共建設之前，應先辦理民間參與的可行性評估及先期規劃。可行性評估部分應從民間參與的角度，就公共建設的興建目的、市場環境、工程技術、土地取得、適法性、財務效益及環境影響等方面評估民間參與的方式及投資可行性。在評估可行之後即可接續辦理先期規畫，就可行性評估的各項條件訂定招商的標的包括允許的附屬事業等，並研擬政府對該公共建設應承諾及應配合的事項，然後編制先期計畫書，經核定後作為辦理民間參與公共建設計畫的作業依據。

作者：林文盛, PMP

林文盛土木技師係民國83年畢業於國立台灣科技大學營建工程技師研究所，目前負責各工程專案管理、監造品質之督導與執行，林君過去15年主要經歷見長於現場監造及材料品質管控等工作，其中民國83年~98年間服務於亞新工程顧問公司，民國95年~98年間曾任亞新工程顧問公司高辦處經理，期間擔任多項營建專案管理案之計畫主持人工作。創立誠蓄公司後，亦承接了營建管理相關工作，計有「國立臺灣史前文化博物館南科館新建工程委託專案管理(PCM)服務案」、「高雄市政府新建工程處海洋文化及流行音樂中心委託專案管理技術服務服務建議書」、「國立清華大學多功能運動館新建工程委託專案管理技術服務案等工作」、「國立清華大學學人宿舍新建工程委託專案管理技術服務案等工作」，營建專案管理經驗豐富、土木工程計有中埔(和睦)廢鐵道於縣道165至嘉139線拓寬工程(第二期)委託監造服務、前鎮鳳山溪橋改建工程委託規劃設計及監造技術服務、「屏東縣車城鄉海口至射寮龜山沿海道路景觀橋及景觀綠美化工程」委託監造服務等，「高雄市路竹區高11線拓寬工程」先期規劃技術服務、「岡山區縣道186線(介壽路與本工環東路至河華路)拓寬工程」委託先期規劃設計技術服務，相關設計監造經驗豐富。

台灣敏捷部落5月精彩分享：從「閾態」學會選擇：打造人生的轉化力量

主講人：王文足 Zoe

日期：2025/05/21(三) 21:00

地點：YouTube直播【點此進入】

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