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專案採購管理在政府機關委託資訊服務之應用

前言

專案管理知識體系包含五大流程組及十大知識領域，在此次PMP的培訓課程中，曾有講座提到學員現有的工作經驗未必對理解十大知識領域有太多幫助，唯獨如有採購實務經驗，也許較能快速理解「採購管理」知識領域。對在政府機關服務逾18年的我，由於經常扮演買方角色，是心有戚戚焉！由於我服務於資訊單位，而政府資訊委外政策已推行10餘年；且政府為了建立公平、公開的採購制度與程序，於民國87年制定政府採購法，是政府機關、公立學校及公營事業辦理採購之法規依據。因此，我想藉此機會分享在此次培訓課程所學習的專案採購管理知識與本人工作實務結合應用的淺見。

採購管理子流程的邏輯性

採購管理有4個子流程，分別是規劃流程組的「規劃採購管理」、執行流程組的「執行採購」、監控流程組的「控制採購」及結束流程組的「結束採購」。從規劃期間的自製或外購決策開始，若決定外購，則開始擬定外包計畫、開規格、訂找賣方的遊戲規則；然後進入執行階段，辦理採購招標作業，乃至確定賣方並簽訂合約；在監控階段，則確保買賣雙方依約行事，滿足採購要求，完成履約；最後在結束階段，則確認採購的產品已完成驗收，並進行Lessons Learned。

相較於政府採購的作業程序，兩者作業流程的邏輯性是相當吻合的。從「政府採購法」的章節即可看出端倪，除了第一章總則及第八章附則之外，第二章至第七章分別是：招標、決標、履約管理、驗收、爭議處理及罰則。因此，分析兩者作業流程的對照邏輯如下：

一、規劃採購管理即是招標前的決策、規劃及招標準備工作。招標前，機關須依據採用招標方式─公開、選擇性或限制性招標，備妥相關的規格說明書、投標須知、評選標準、契約書草案等文件。

二、執行採購即是招標公告到決標的期間及其工作項目。自政府採購公告後，如何公平、公開的與潛在賣方釐清採購需求，並就賣方建議書及評選項目進行公平、公正的評選程序，最終決標產生得標廠商並簽訂合約。

三、控制採購對於買方而言，則是履約期間的管理工作。確保買賣雙方依約行事，買方對賣方提供的產品、服務或結果進行檢驗、審查或稽核等作業，並依合約的付款條件給付款項；若有需求變更，如何進行變更管理；若有爭議，如何進行爭議解決，或進行求償或補償作業。

四、結束採購則是履約結束、產品完成驗收及付款後的期間(中途終止合約暫不討論)。採購及業務單位會進行採購結案歸檔作業；另外由於政府機關目前推動政府內部控制及內部稽核，其中採購屬共通性作業項目，通常會針對採購案件進行抽查稽核，亦即採購稽核。

合約種類的選擇

專案採購管理提到合約類型有：

固定價款合約(Fixed-Price contracts, FP)

工/料計價合約(Time and Material contracts, T&M)

成本可償還合約(Cost-Reimbursable or Cost-Plus contracts, CR or CP)。

FP合約可再細分絕對固定價款合約(Firm Fixed Price contracts, FFP)、固定價款加獎勵費用合約(Fixed Price Incentive Fee contracts, FPIF)及固定價款加經濟價格調整合約(Fixed Price with Economic Price Adjustment contracts, FP-EPA)；而CP合約可再細分成本加固定服務費合約(Cost Plus Fixed Fee contracts, CPFF)、成本加績效獎金合約(Cost Plus Award Fee contracts, CPAF)及成本加獎勵費用合約(Cost Plus Incentive Fee contracts, CPIF)。其合約類型在選用上牽涉買賣雙方所承擔的風險、買方對工作細節掌握程度及時程上的要求等因素。

在政府機關採購資訊服務的面向上，由於資訊服務有其專業性，若僅採用價格標，以最低價者得標的話，恐怕廠商以低價搶標，反而招致更大風險，其善後收拾工作亦將造成極大困擾。因此，政府採購法對於此類採購，訂有符合「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者」之情形者，得採限制性招標，並針對資訊服務一類，訂頒「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」，讓機關能以公開客觀評選方式委託廠商提供資訊服務，服務費用在公告金額以上者，其廠商評選與服務費用之計算方式，可以依此辦法之規定辦理。而此辦法明訂其服務費用之計算方式有三：

一、總包價法或單價計算法，適用於工作範圍及內容明確，服務費用之總價可以正確估計或可按服務項目之單價計算其總價者。

二、按月、按日或按時計酬法，適用於工作範圍小，或工作範圍及內容無法明確界定，致總費用難以正確估計者。

三、服務成本加公費法，適用於計畫性質複雜，服務費用不易確實預估或履約成果不確定之服務案件。服務費用得包括下列各款費用：

(一)直接費用：

1.直接薪資。

2.管理費用。

3.其他直接費用。

(二)公費。

(三)營業稅。

由前述說明，可知本辦法之計費方式與採購管理所提合約類型相當雷同。另本辦法第17條並針對採服務成本加公費法者，得於招標文件規定得標廠商服務費用降低或實際績效提高時，得依其情形給付廠商獎勵性報酬。第20條訂有：履約期間在一年以上者，得於契約內訂明自第二年起得隨物價指數調整契約價金，並敘明其所適用之調整項目、調整方式及調整金額上限。由此可知，專案採購管理知識領域與我國政府資訊服務採購實務之緊密結合程度。

結語─自製或外購決策的重要性

我國政府採購相關法規相當完備，甚至已有規範過多而致影響採購彈性之虞。而政府資訊委外政策行之有年，固然有其扶植國內資訊產業並引進民間資訊資源與創新能量之用意；惟目前政府機關對於重大新興資訊業務，多以資訊業務整體委外作業為原則，恐連核心業務皆一併委外辦理，造成政府資訊單位逐漸失去核心業務與技術之主控性。此舉其實隱含極大風險，更有違委外的基本原則：核心業務應自己做，再將剩下的委外。當我看到規劃採購管理子流程中的工具及技術之一：自製或外購分析，即有感對於政府資訊業務而言，委外服務是其達成業務目標之手段而非目的，政府機關應審慎分析自製或外購之業務範圍，以做出明智的決策，方能取其利而避其害。

作者：陳志良, PMP

陳志良，於2015/7/13正式成為PMP的一員。目前服務於臺北市政府主計處資訊室。成為PMP之後，期望能於工作中善用專案管理知識與技能，提升專案品質與成功率。

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